为贯彻落实总书记关于加强国有资产监管，做强做优做大国有企业，实现国有资产保值增值的重要指示精神，立足现代企业制度和现代审计的基本理论，结合中投公司对国有金融机构出资人审计的实践与理论探索，本人就加强出资人审计谈几点认识。

　　一、加强出资人审计是完善现代企业制度的内在要求，也是国有企业健康可持续发展的客观要求。《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》要求，完善现代企业制度，推进公司股份制改革，健全企业法人治理结构。股份制公司仍属资本制企业，公司的权力是“以股东投入的财产为基础而产生的一种经济权力”，股份制公司不是一种新的所有制形式，只是所有制的实现形式，其重要特征是所有权和资本经营权的分离，因此从法理上讲公司的权力属于出资人。公司所有权和经营管理权分离产生了公司治理以及委托代理的制度安排。在委托代理的制度安排下，所有者和管理者之间会出现目标不一致等问题。亚当·斯密曾指出“要想股份公司董事们监视钱财用途，像私人合伙公司成员那样用意周到，那是很难做到的”;马克思也针对两者的利益冲突，列举了两类实例，董事与经理人员的收入共谋以及经理人员对股东利益的侵害。公司治理要解决的基本问题，就是在委托代理制度安排下如何使企业的管理者在利用出资人提供的资产发挥资产用途的同时承担起对出资人的责任，以及出资人如何有效监督管理者的问题。因此，公司治理结构是所有者对企业的经营管理和绩效进行监督和控制的一整套制度安排，这既应包括董事会、经理层和监事会三者决策、执行、监督的内部治理结构，也包括所有者对内部治理结构——这一受托机制的健全性和有效性以及管理者受托责任履行情况的监督。

　　国有企业作为中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，作为我们党执政兴国的重要支柱和依靠力量，对我国经济社会发展做出了历史性贡献。但同时也应看到，国有企业仍然存在一些亟待解决的突出矛盾和问题：比如一些企业盲目扩张、违规决策、损失浪费严重;一些企业内部人控制、利益输送、国有资产流失问题突出;还有一些企业垄断经营，阻碍生产要素自由流动、自由竞争，效率低下等。从企业角度讲这些问题实质上是企业没有全面有效地履行受托责任，从所有者角度讲是国有企业出资人履行监督职责不到位。而国内外审计界公认：审计因受托责任的发生而发生，因受托责任的发展而发展，其本质就是监督受托责任的全面有效履行。正如，会计史学家Richard Brown所描述的，“审计的产生可以追溯到比会计产生稍晚的时期……当社会文明发展到某个人被其他人托付财产的必要性时，那么对前者的忠诚进行某种检查的合理性就显而易见了。”因此，加强出资人审计是完善现代企业制度的内在要求，也是国有企业健康可持续发展的客观要求。

　　二、加强出资人审计是健全国有企业审计监督体系的客观要求，也是审计模式的完善和发展。《国务院办公厅关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》指出，“健全国有企业审计监督体系，完善国有企业审计制度，进一步厘清政府部门公共审计、出资人审计和企业内部审计之间的职责分工，实现企业国有资产审计监督全覆盖”。而目前我国只有政府审计、企业内部审计和社会审计三种审计模式，出资人审计也是首次写入国务院文件。在此之前，中投公司基于履行国有金融机构出资人代表职责的需要在审计实践的基础上提出了出资人审计理念，并总结国有金融机构出资人审计的实践经验和理论研究成果，以《中国特色社会主义金融审计的一条新路子——国有金融机构出资人审计》(中投公司简报特刊[2013]第14期)上报党中央、国务院。中投公司课题组也发表了《国有金融机构出资人审计理论与实践探索》(《宏观经济研究》2013年第5期)和《全面履行审计职责更好为经济发展服务》(《中国审计》2013年第23期)文章，全面分析了现有政府审计、企业内部审计和中介机构社会审计模式，阐述了国有金融机构出资人审计理念及其理论依据、审计目标和审计内容。

　　中投公司出资人审计实践表明，相对于政府审计、企业内部审计和社会审计，出资人审计立足于审计本源和现代企业制度的基本理论，把监督受托责任的全面有效履行作为审计的出发点和落脚点，具有全面性、系统性、独立性、一致性等特点。一是全面性。出资人审计不仅关注董事会、监事会、经理层行使职权情况，也关注董事、监事、经理的个人履职情况;不仅检查金融企业的自身经营管理情况，也关注其他利益相关者利益和企业的社会责任履行情况。二是系统性。出资人审计不局限于财务收支，而是涵盖从公司治理到经营管理的全部过程，包括股东会批准的预算，董事会批准的经营计划及发展战略，监事会对高管的履职监督、财务监督情况，经理层执行决策情况及经营效果，以及风险管理和内部控制情况。三是独立性。出资人审计机构不是国有企业内设部门，与国有企业没有特殊的利益关系，同时出资人审计的技术方法与质量控制体系能够客观评价监督国有企业受托责任履行情况。四是一致性。出资人审计的目标是促进国有企业发展，实现国有资产保值增值，它与国有企业一道，共同查找问题，共同分析原因，共同研究整改措施，实现健康可持续发展。

　　事实上，现有政府审计、企业内部审计和社会审计模式基于各自定位和目标只能监督国有企业部分受托责任履行情况，而出资人审计是出资人行使监督权的重要方式，是对国有企业受托责任履行情况的全面检查，克服了现有审计模式的不足。

　　三、加强出资人审计是完善国有资产监管的客观要求，也是国有资产保值增值的有力保障。中投公司出资人审计结果表明，出资人审计坚持维护出资人利益、金融消费者利益和金融安全稳定有机统一，监督评价治理机制，检查授权经营管理行为，纠正违法违规问题，促进改善公司治理，加强内部控制，提高经济效益，实现国有资产保值增值。

　　(一)检查公司治理。公司治理是股东会、董事会、监事会和高管层之间相互配合、相互制衡的体制机制保障，是维护出资人利益的基础，对公司治理进行监督是出资人审计的鲜明特色。审计重点关注以下内容：一是公司治理架构的健全性。股东会、董事会、监事会和高管层以及下设专业委员会是否完备，“三会”议事规则等相关公司治理的制度是否完善，有关人员任职资格是否符合出资人和监管部门要求等。二是董事会、监事会和高管层履行职能情况。董事会决策、管理层执行、监事会监督，这是中国特色公司治理的主要框架。出资人审计重点关注董事会决策是否科学、是否具有时效性;监事会是否认真开展对高管人员履职情况和公司财务的监督检查;管理层是否在授权范围内有效、勤勉地开展经营活动。三是激励约束机制是否健全有效。有效的激励约束机制是企业长期可持续发展的动力，也是公司治理是否健全的重要标志。审计重点关注薪酬分配环节，关注董事会对管理层以及管理层对内部经营部门的激励约束机制是否科学有效。

　　(二)检查企业发展战略。发展战略是保障公司实现最大利益的途径和手段，也是公司充满活力的有效保证，企业经营管理最大风险就是战略风险。按照公司法的规定，董事会的重要职责就是制定战略决策，监控战略实施。出资人审计要高度关注战略管理，检查企业的战略目标与股东利益是否一致;企业的组织结构安排，人力、物力、财力等资源配置是否科学合理，内控与风险管理与发展战略目标是否配套。例如，审计发现某金融企业发展战略出现偏差，提出的目标严重脱离市场实际，结果出现重规模轻效益的问题，由于追求业务规模而大量接收垃圾业务，给公司造成较大损失。审计后企业积极整改，树立有效益经营理念，扭转了业务亏损局面，由原先亏损数十亿元转变为盈利十多亿元。

　　(三)检查经济信息的真实性。经济信息是向使用者提供有助于决策和治理的财务、业务等相关信息，经济信息失真的背后往往隐藏着一些严重问题。出资人审计检查业务数据的真实性，揭示账外吸存放贷、账外委托理财等账外经营问题;检查财务信息的真实性，把财务报告编制过程、重大财务事项及主要财务与经营指标完成情况确定为财务监督重点。

　　(四)检查企业的合规经营行为。金融企业违规经营侵害了出资人利益，导致金融秩序混乱，危及金融安全稳定，而金融犯罪不仅造成国有金融资产的大量流失，而且后果具有连锁性、放射性、渗透性。出资人审计严肃查处金融企业的违规经营行为以及挪用资金、违规放贷和操纵证券期货市场等违法问题。

　　(五)检查侵害消费者利益行为。为维护消费者利益，出资人审计应围绕以下内容：一是检查金融产品设计环节，防止潜在风险揭示不够充分;二是检查金融产品销售环节，防止金融欺诈、销售误导对消费者利益造成侵害;三是检查金融机构对消费者投诉处理情况，消费者投诉渠道是否通畅，投诉的问题是否得到及时解决。